광주 · 전남 공동혁신도시개발사업의 시행사에 개발부담금을 부과한 것은 적법하다는 대법원 판결이 나왔다. 개발이익환수법에 명문규정은 없으나 혁신도시개발사업이 개발부담금의 부과대상에 해당한다는 판결로, 한국토지주택공사와 광주광역시도시공사, 전남개발공사가 나주시에 총 660억여원의 개발부담금을 납부해야 한다는 것이다.
대법원 제3부(주심 이동원 대법관)는 9월 3일 나주시로부터 개발부담금을 부과받은 한국토지주택공사, 광주광역시도시공사, 전남개발공사가 "개발부담금 부과처분을 취소하라"며 나주시장을 상대로 낸 소송의 상고심(2019두47728)에서 원고들의 상고를 기각, "원고들에게 개발부담금 660억여원을 부과하라"고 판결한 원심을 확정했다. 1심은 법무법인 선우, 항소심은 법무법인 한결, 상고심은 법무법인 광장이 각각 원고들을 대리했다. 나주시장은 법무법인 태일이 1심부터 대리했다.
한국토지주택공사와 광주광역시도시공사, 전남개발공사는 2006년 11월 광주 · 전남 공동혁신도시개발사업의 시행자로 지정되어 사업 관련 공사를 하였으며, 국토교통부장관은 이 사업에 관하여 2014년 2월 1단계 사업준공, 2015년 5월 2단계 사업준공, 2016년 3월 3단계(최종) 사업준공을 공고했다. 광주 · 전남 공동혁신도시개발사업은 나주시 금천면 광암리 · 동악리 · 석전리 · 신천리 · 월산리, 산포면 매성리 · 송림리 · 신도리 일원 7,264,494.8㎡에 혁신도시를 조성하는 사업으로, 혁신도시는 공공기관 지방이전을 계기로 성장 거점지역에 조성되는 미래형 도시를 말한다.
그러나 나주시가 개발부담금 산정 검토용역 및 고지 전 심사절차를 거쳐 2016년 7월 한국토지주택공사에 312억 8,100여만원, 광주광역시도시공사에 175억 900여만원, 전남개발공사에 대하여 244억 6,800여만원을 개발부담금으로 각각 부과하자, 한국토지주택공사 등이 이에 불복하여 중앙토지수용위원회에 개발부담금 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구했다. 이에 중앙토지수용위원회가 임대아파트 사업부지와 이주자를 위한 택지를 부과 대상에서 제외하여 개발부담금을 재산정 · 부과하라고 재결, 나주시가 개발부담금을 재산정하여 한국토지주택공사에 299억 4,200여만원, 광주광역시도시공사에 167억 5,900여만원, 전남개발공사에 234억 2,100여만원을 다시 부과했으나, 한국토지주택공사 등이 "혁신도시개발사업은 개발이익 환수에 관한 법률(개발이익환수법)과 시행령에서 열거하고 있는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업에 해당하지 아니한다"는 등의 주장을 하며 소송을 냈다. 개발이익환수법 5조 1항과 개발이익환수법 시행령 4조 및 [별표 1]은 개발부담금의 부과 대상이 되는 개발사업을 열거하고 있는데, 위 규정에는 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 등이 포함되어 있으나, 혁신도시법에 따른 사업은 규정되어 있지 않다.
1심과 항소심 재판부는 그러나 "개발이익환수법 제5조 제1항 및 개발이익환수법 시행령 제4조 및 [별표 1]에서 명문으로 혁신도시법에 따른 사업을 개발부담금 부과 대상으로 규정하고 있지 않더라도, 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(혁신도시법)에 의하여 택지개발촉진법 등의 인 · 허가가 의제되어 광주 · 전남 공동혁신도시개발사업(이 사건 사업)은 개발부담금 부과 대상이 되는 택지개발사업 등에 해당한다"고 판단하고, 다만 개발이익환수법 12조 1항에 따라 개발부담금 부과 대상 토지를 양도하여 발생한 소득에 대한 법인세를 개발비용에 반영해 개발부담금을 재산정, 한국토지주택공사에 281억 9,100여만원, 광주광역시도시공사에 157억 7,900여만원, 전남개발공사에 220억 5,100여만원 등 660억여원을 부과하라고 판결했다. 개발이익환수법 12조 1항은 "부과 개시 시점 후 개발부담금을 부과하기 전에 개발부담금 부과 대상 토지를 양도하여 발생한 소득에 대하여 법인세가 부과된 경우에는 해당 세액 중 부과 개시 시점부터 양도시점에 상당하는 세액을 개발비용에 계상할 수 있다"고 규정하고 있다.
재판부는 "개발이익환수법상 개발부담금은 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경 등으로 개발사업의 시행자나 토지소유자에게 귀속될 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하기 위하여 부과되는 것"이라며 "이 사건 사업과 같은 대규모 개발사업의 경우에는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체를 대신하여 사업을 시행한다는 공익적 성격이 강하여 사업시행자의 개발이익을 보장할 필요성이 상대적으로 낮고, 사업으로 인하여 발생하는 개발이익이 대규모이므로, 사업으로 인하여 발생하는 개발이익을 개발부담금으로 환수하여 지방자치단체 등에 귀속하게 하는 것이 형평이나 정의의 관점에 보다 더 부합한다고 할 수 있다"고 밝혔다.
대법원도 "혁신도시법 제48조 제2항은 국가 및 지방자치단체는 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설을 지원하기 위하여 개발이익환수법 등이 정하는 바에 따라 개발부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있다"고 지적하고, "개발이익환수법령 규정의 문언과 체계, 혁신도시법 제48조 제2항의 규정 내용 등을 종합하면, 혁신도시법에 근거하여 시행되는 혁신도시개발사업은 개발이익환수법 제5조 제1항 제10호, 개발이익환수법 시행령 제4조 [별표 1] 제10호에서 정한 개발부담금 부과대상사업이라고 보아야 한다"고 판시했다.
리걸타임즈 김덕성 기자(dsconf@legaltimes.co.kr)
