공익사업을 위해 협의취득 또는 수용된 토지에 대한 환매권을 10년으로 제한한 토지보상법 91조 1항은 헌법에 합치되지 않는다는 헌법재판소 결정이 나왔다. 

헌법재판소 전원재판부는 11월 26일 김 모씨 등 2명이 토지보상법 91조 1항에 대해 헌법소원심판 사건(2019헌바131)에서 재판관 6대 3의 의견으로 헌법불합치 결정했다. 또 "법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다"고 명했다. 서인교 변호사가 청구인들을 대리했다.

창원시는 2005년 9월경 내지 2006년 1월경 '괴정-외성 간 해양관광도로 개설공사'를 추진하기 위하여 김씨 등으로부터 창원시에 있는 6필지 토지에 관하여 공공용지 협의취득에 의한 소유권이전등기를 마쳤다. 그러나 창원시는 해양관광도로 개설공사를 진행하던 중 부산-진해 경제자유구역청이 추진하는 '남산유원지 개발계획'과 중복되는 부분이 있어 사업진행을 보류하다가, 2017년 5월 이 토지를 해양관광도로 사업부지에서 제외했다.

이에 김씨 등은 2018년 1월 창원시를 상대로 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차 이행을, 예비적으로 환매권 통지를 하지 않은 불법행위에 기한 손해배상을 구하는 소송을 내고, 소송 계속 중인 2019년 3월 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법) 91조 1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청했으나 기각되자 헌법소원을 냈다.

재판부는 "2000년대 이후 다양한 공익사업이 출현하면서 공익사업 간 중복 · 상충 사례가 발생하였고, 산업구조 변화, 비용 대비 편익에 대한 지속적 재검토, 인근 주민들의 반대 등에 직면하여 공익사업이 지연되다가 폐지되는 사례가 발생하고 있다"고 지적하고, "이와 같은 상황에서 토지보상법 제91조 제1항의 환매권 발생기간 '10년'을 예외 없이 유지하게 되면 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 폐지 등으로 공공필요가 소멸하였음에도 단지 10년이 경과하였다는 사정만으로 환매권이 배제되는 결과가 초래될 수 있고, 다른 나라의 입법례에 비추어 보아도 발생기간을 제한하지 않거나 더 길게 규정하면서 행사기간 제한 또는 토지에 현저한 변경이 있을 때 환매거절권을 부여하는 등 보다 덜 침해적인 방법으로 입법목적을 달성하고 있다"고 밝혔다. 토지보상법 91조 1항은 침해의 최소성 원칙에 어긋난다는 것이다. 2020년 6월 기준 토지취득절차 돌입 후 10년 6개월이 경과하였음에도 공사가 완료되지 않은 공익사업이 156건, 이를 위해 사인으로부터 취득한 토지가 약 14,000필지에 이른다.

이어 "10년 전후로 토지가 필요 없게 되는 것은 취득한 토지가 공익목적으로 실제 사용되지 못한 경우가 대부분이고, 토지보상법은 부동산등기부상 협의취득이나 토지수용의 등기원인 기재가 있는 경우 환매권의 대항력을 인정하고 있어 공익사업에 참여하는 이해관계인들은 환매권이 발생할 수 있음을 충분히 알 수 있으며, 토지보상법은 이미 환매대금증감소송을 인정하여 당해 공익사업에 따른 개발이익이 원소유자에게 귀속되는 것을 차단하고 있다"며 "이 사건 법률조항이 추구하고자 하는 공익은 원소유자의 사익침해 정도를 정당화할 정도로 크다고 보기 어려우므로, 법익의 균형성을 충족하지 못한다"고 밝혔다.

재판부는 다만, "토지보상법 제91조 제1항의 위헌성은 환매권의 발생기간을 제한한 것 자체에 있다기보다는 그 기간을 10년 이내로 제한한 것에 있고, 법률조항의 위헌성을 제거하는 다양한 방안이 있을 수 있고 이는 입법재량 영역에 속한다"며 "법률조항 적용을 중지하는 헌법불합치결정을 하고, 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 이와 같은 결정 취지에 맞게 개선입법을 하여야 한다"고 밝혔다.

재판부는 종래 토지보상법 91조 1항과 동일한 내용의 구 '공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법' 및 구 토지수용법 조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 헌재 1994. 2. 24. 92헌가15등 결정은 이 결정 취지와 저촉되는 범위 안에서 이를 변경했다.

이선애, 이종석, 이미선 재판관은 이에 대해, "대체로 10년이라는 기간은 토지를 둘러싼 사업시행자나 제3자의 이해관계가 두껍게 형성되고, 토지의 사회경제적 가치가 질적 변화를 일으키기에 상당한 기간으로 볼 수 있다"고 지적하고, "우리나라의 경우 부동산 가치 변화가 상당히 심하고, 토지를 정주 공간보다는 투자의 대상으로 인식하는 사회적 경향이 상당히 존재하고, 원소유자가 환매권을 행사하는 주된 동기가 상승한 부동산의 가치 회수인 경우가 있음을 고려하면, 토지보상법 제91조 제1항의 환매권 발생기간 제한이 환매권을 형해화하거나 그 본질을 훼손할 정도로 불합리하다고 볼 수 없다"고 합헌 반대의견을 냈다.

리걸타임즈 김덕성 기자(dsconf@legaltimes.co.kr)