[Art de Lex]
러시아에서 '공공-민간 합작사업(Public-Private Partnership)'이란 개념은 2000년대 초반 다른 여느 국가와 마찬가지로 정부의 정책 집행에 필요한 예산의 결핍, 기금고갈, 공공시설 부족현상에 의해 생겨났다. 이와 관련하여 러시아는 경제부문에 대한 민간투자 촉진정책을 마련하기 시작했다. 
1)공무 및 법률을 기반으로 한 공공-민자간 협력
2)양자간의 위험요소, 책임, 권한 분배
3)중장기성 계약
4)투자자의 재정분담
5)국가재산의 양도
6)공공서비스의 질적 및 소비자편의성 향상
PPP의 발달과정은 나라마다 다르다. PPP의 선발주자는 1990년대 초반 Private Finance Initiative(PFI) 모델로 사회간접시설에 민간자본 유치를 꾀했던 영국으로 알려져 있다. 이 모델의 특징은 민간기업이 자비로 사실상 독자적인 사업을 운영한다는 점인데, 이때 투자자의 투자비용은 시설사용료 또는 정부예산에서 보상받게 된다. 또 흥미로운 점은 영국에는 PPP에 관한 특별법이 존재하지 않는다는 것이다.
한국도 PPP 성공사례
또 다른 PPP의 성공적인 사례는 막대한 경제시장을 갖춘 한국을 들 수 있다. 1998년 시행된 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따르면, 총 15개 경제부문의 45개의 사회기반시설이 PPP 대상에 포함되어 있다. 사회기반시설에 대한 민간투자법은 자본유치가 시급한 공공사업 부문에 민간자본이 추가 유입될 수 있도록 구체적인 우선사업순위 부합기준을 제시하고 있다. 한국은 PPP를 원활히 실행하기 위하여 필요하다면 사업운영자에게 국가적 차원의 수익보조금 등을 지원할 수 있도록 하고 있다.
수많은 유럽 국가에서도 선진화된 PPP가 진행되고 있다. 그 예로, 독일에서는 1990년대 초반부터 도시건설, 공공서비스, 교통, 문화, 보건 시설 분야에서 PPP가 활발히 실행되고 있다. 오늘날 독일에서는 민간인이 국가보다 능숙하게 국책과제를 수행할 수 있다고 판단될 경우, 그 민간인에게 PPP 실행권을 부여한다고 법률로 정해놓고 있다. 또 브라질의 경우, 특히 교통인프라 분야에서의 PPP가 성공적으로 이뤄졌으며, 브라질 민간투자법 N 1079는 공공-민간 합작사업을 양허계약(Concession Agreement)의 범주로 규정하고 있다.
러시아 PPP, 발전 초기단계
현재 러시아내에서의 PPP는 아직 발전 초기단계에 있으며, 시장조차 형성단계에 머물러 있다. 현재 PPP를 일부 규제하는 연방 법규로는 '양허계약에 관한 연방법률(이하 양허계약법)(the Federal Law N115-FZ dated 21.07.2005 On Concession Agreements)'이 있으며, 부수적으로 '경제특구에 관한 연방법률(the Federal Law N116-FZ dated 22.07.2005 On Special Economic Zones)', '투자기금 예산지출 규칙 승인에 관한 총리령 (Resolution by the Government of the Russian Federation N134 dated 01.03.2008 On Approval of Rules on Formation and Utilization of Budgetary Appropriations from the Investment Fund of the Russian Federation)' 등이 있다. 하지만 오늘날 PPP를 전부 규제하는 연방법률의 부재로 인해, 일부 행정구역에는 지방정부가 독자적으로 채택한 PPP에 관한 법령들이 존재하고 있다. 이와 같은 법령들은 총 69개의 행정구역에 실효하고 있다. 하지만 이는 단일화된 법규로 볼 수 없으며, 일관성 또한 없다. 관련 법 조항을 종합하면 다음과 같이 PPP에 대한 정의를 내릴 수 있다.
러시아에서의 PPP는 계약과 기타 형태로 법적 형태(legal construction)를 구분할 수 있다. 계약 형태는 또 다음과 같은 다양한 형태로 나뉜다.
1)양허계약(Concession Agreement)
2)투자계약(Investment Contract)=민간투자자는 국가 또는 지방자치 소유의 시설물을 설립(재건)할 수 있다. 이때 사업시행자는 공공부문으로부터 설립 또는 재건되는 시설물에 대한 권리를 일부 취득한다.
시설물에 대한 권리 일부 취득
3)운영계약(Owner-Operator Agreement)=인프라 투자사업에 주로 사용되며 러시아연방 민법전(Civil Code)에 기반을 둔 계약 방법이다.
4)투자 임대차계약(Investment Lease Contract)=임차인이 개인지출 또는 차용으로 임대시설 개발(재건)에 출자하는 계약 방법이다. 이때 임차인은 단순히 임대시설을 사용하며 운영에 대한 책임을 진다.
기타 형태로는 공공-민간 소유의 회사설립(지분을 통한 정부의 기업활동) 방법이 있다. 이 방법은 국민의 편의 증진을 통한 국유재산의 이용효율 향상을 도모할 수 있다.
러시아 법률은 각 PPP의 형태에 적합한 여러 입찰방법을 규정하고 있다. 입찰과정은 러시아연방 민법전과 관련 지방법령 그리고 양허계약법의 적용을 받는다. 이중 양허계약법은 PPP를 규율하는 특별법이며, 국제입찰표준에 가장 상응하는 사업권 입찰과정을 제시한다.
여기서 눈여겨봐야 할 것은, 현재 PPP에 관한 연방법의 부재와 '경쟁보호에 관한 연방법률(the Federal Law N135-FZ dated 25.07.2006 On the Protection of Competition)'의 예외적 의무입찰 조항으로 인해 PPP 입찰이 자칫 2013년 1월 1일부터 시행된 '국가 및 지방 수요용 재화용역서비스 구매 계약제도에 관한 연방법률(the Federal Law N44-FZ dated 05.04.2013 On the Contract System for State and Municipal Procurement of Goods, Works and Services)'에 규정된 '조달계약 입찰'로 해석될 수 있는 위험요소가 있다는 점이다.
PPP엔 여러 전문 분야의 구성요소가 융합되어 있기에, 사업의 구조화를 위해선 입찰 관련 법률지식만이 아닌 회사구조법, 세법, 반독점법, 노동법, 금융법, 프로젝트금융 분야 등의 전문지식이 꼭 필요하다.
세법, 반독점법 등 지식 필요
경제 여러 분야에서 진행 중인 PPP는 각각의 특징이 있다. 먼저 주택 및 부대복리시설 공급사업의 경우, 사업시행자가 공공요금(공공시설 사용료)으로 투자비용을 보상받을 수 있게 하는 관세법 조항이 중요한 역할을 한다.
'공공서비스 사업자의 관세규제에 관한 러시아연방 기본법규(the Federal Law N210-FZ dated 30.12.2004 On the Basic Legislative Principles of Tariff Regulation for Utility Providers)'에 따르면, 공공시설 운영자의 재정은 물품 및 용역서비스 제공으로 인해 지불되는 사용비와 해당 공공시설 가입비로 충당된다고 명시되어 있다.
PPP가 쉽게 접목될 수 있는 분야는 수요가 높은 교통시설 분야이다. 러시아에서는 해당 분야에만 50개 이상의 사업이 진행 중에 있다. International Financial Corporation과 Infrastructure Journal은 상트페테르부르크 풀코보 공항 개발사업을 2013년 최고의 PPP 중 하나로 선정했다. 풀코보 공항은 민간투자, 최상의 인프라 조성, 서비스 수준의 질적 향상을 통하여 개발사업을 확장시키고 있다.
하지만 실패사례 또한 속출하고 있는 것으로 조사되었다. 상트페테르부르크 시 정부가 2012년에 파기한 1km 길이 상당의 네바강 하저터널 시공 및 운영(Orlovskiy 터널 프로젝트) 계약을 그 예로 들 수 있다. 파기사유는 477억 루블(약 1조 5000억원)에서 1150억 루블(약 3조 6000억원)로 급상승한 계약가격으로 전해졌다. 허나 시 정부는 건설기술을 보완하고, 원가 절감을 통해 신속한 사업재개를 계획하는 중으로 확인되었다.
현재 PPP의 화두는 모스크바 주 중앙순환도로(Moscow Oblast Central Ring Road) 대규모 건설사업으로 볼 수 있다. 이 모스크바 주 중앙순환도로의 총 계약가격은 대략 3500억루블(약 11조원)로 추정된다. 이중 1500억루블(약 4조 5000억원)은 러시아 국가기금인 Russian National Welfare Fund가 출자할 것이다. 모스크바주 중앙순환도로의 첫 번째 사업단계인 기초공사, 건축부지의 시공, 유지 및 보수에 관한 계약 체결권의 첫 공개입찰은 2013년 11월 2일 이뤄졌으며, 낙찰결과는 2014년 4월에 발표될 예정이다.
또 해외모델인 Life Cycle Contract를 이용한 방편도 러시아 인프라 투자사업에 도입될 것으로 보인다. 러시아 국영기업인 Russian Highways (Avtodor)는 Life Cycle Contract를 통한 다음과 같은 사업을 계획하고 있다.
1)highway M-1 : 33~470km
2)highway М-11 : 543~684km
3)highway М-4 : 633~715km
4)highway М-4 : 1385~1442km
유료도로도 증강 계획
유료도로의 수도 증강될 계획이다. 막심 소콜로프(Maksim Sokolov) 교통부장관의 말에 따르면, 현재 러시아에는 약 2500km 규모의 유료도로가 운영되고 있다. 또 다른 대규모 민자사업은 모스크바 내 250개의 교통허브 시설투자이며, 이중 160개의 교통시설이 신축될 예정이다. 모스크바는 또한 지하철 민간투자에 수많은 경험을 축적하고 있다. 참고로 2009년엔 'Myakinino'역이 새로 개통되었다. Crocus Group이 2000만 달러를 출자했으며, 현재 러시아 지하철 공사가 시설물을 위탁운영 중에 있다.
지방 PPP사업 다양
연방정부가 주도한 PPP가 대개 교통시설 분야에 편중되었다면, 지방에서 진행된 PPP는 분만센터 건설에서 교량 신축까지 다양한 분야에서 진행된 것으로 확인되었다.
현재 러시아내 PPP의 발전을 방해하는 요소들은 다음과 같다.
▲민간투자사업 부문 주무기관의 부재
▲아직 걸음마 단계인 PPP의 발전단계(특히 PPP의 핵심요소인 책임, 위험부담, 권한 분배가 준수되고 있지 않음)
▲민간 및 공공 부문 전문인력의 부족
▲프로젝트 파이낸싱(PF) 장치의 미숙
▲공공-민간합작에 관한 연방법의 부재(특히 공공-민간합작에 관한 연방법의 부재는 해당사업을 자칫 '정부조달사업'으로 해석될 수 있게 하는 리스크를 제공함)
앞서 밝혔듯이, 아직 유효한 공공-민간 합동사업 관련 특별 법규는 없다. 현재 관련 법안인 '공공-민간 합작에 관한 러시아연방 기본법규(Draft Law №23827-b On the Basic Legislative Principles of the Russian Federation on Public Private Partnership)'가 하원에 계류 중이며, 2014년 봄에 통과될 것으로 보인다. 이 법안은 공공-민간 합작사업의 체계, 당사자, 실현모델, 사업범위, 투자보장 등 기타 중요사항을 공포할 것이다.
시베리아, 105개 사업 계획
러시아 PPP에 대한 관심이 꾸준히 증가하고 있다. 포털사이트 'Infrastructure and PPP in Russia'에는 러시아 전역에서 진행 중인 약 300개의 민간합작사업에 대한 정보가 게시되어 있다. 가장 많은 사업이 진행되는 지역은 시베리아 연방관구로, 총 105개의 사업이 계획되고 있다.
또 2013년 2월에는 PPP 관련 전문가들이 총 83개 러시아 행정구역 내의 투자사업 환경을 조사하여 산정한 투자매력도 평가순위를 공개했다.(표 참조)
위 투자매력도 통계는 해당 지역의 PPP 유치 경험, 민간투자에 관한 특별 법령의 유무, 합작사업에 대한 지방정부의 태도 등을 토대로 산출되었다.
평소 러시아 고위급 인사들 또한 경제활성화의 방편으로 PPP의 중요성을 강조했었다. 그 예로, 푸틴 러시아 대통령은 국가기금인 Russian National Welfare Fund에게 시베리아횡단철도와 바이칼-아무르 철도의 인프라 투자에 대한 재정적 지원을 지시했었다. 모스크바 주 중앙순환도로 공사에도 기금이 지원되었다.
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