지난 3월 22일 국제건설에너지법연구회(회장 정홍식 중앙대 로스쿨 교수쿨)가 주최한 "국내 해상풍력 사업개발 관련 법제도와 정부 정책 및 제언"에 관한 화상 세미나가 150명 가까운 참석자들의 높은 관심 속에 성공적으로 개최되었다.

2050년 탄소중립을 목표로 하는 파리기후변화협약의 발효와 지난 20대 대선 후보 TV 토론에서 'RE100(Renewable Energy 100%)'이 화두로 떠오르면서 새 정부의 신재생에너지 정책에 귀추가 주목되고 있다. 문재인 정부에서는 '그린 뉴딜' 정책 기조 하에서 국내외 기업들의 대규모 해상풍력 단지 개발을 적극 장려하면서 대규모 투자가 이루어져 왔다.

덴, 독, 노르웨이 업체 등 진출

2030년까지 12GW에 달하는 해상풍력 시설의 설치를 목표로 세계 1위 풍력발전 업체인 덴마크의 오스테드를 비롯해 글로벌 해상풍력 강자인 독일의 RWE와 Baywa RE, 노르웨이의 에퀴노르, GIG, Total, Shell 등이 대거 국내에 진출해 한반도 3면의 해안가 곳곳에서 사업을 개발중이다. 즉 대규모 인바운드 국제거래가 이루어지고 있는 셈이다. 1GW당 보통 5조원의 사업비가 소요된다고 하니 대략 60조원 규모의 사업들이 추진되고 있다.

이번 세미나는 작년 국회에 발의된 '풍력발전 보급촉진 특별법안'(일명 '원스톱샷법안')의 초안을 입안한 이종영 중앙대 로스쿨 명예교수의 사회로 진행되었으며, 정홍식 교수가 직접 발표를 맡았다. 지정토론자로는 SK에코플랜트 정규철 부사장, 한국에너지공단 김상준 팀장, 김앤장 법률사무소 권창섭 변호사, 한국풍력산업협회 최덕환 팀장이 참가하였다.

공급의무화제도와 공급인증서

정홍식 교수는 우선 국내 에너지법 및 재생에너지법의 체계를 정리하고, 현행 재생에너지 공급의무화(RPS) 제도와 공급인증서 매매의 메카니즘을 상세히 정리해 해상풍력 사업이 어떻게 전개되는지 소개하였다.

공급의무화제도는 발전사업자가 생산하는 전력의 일정 비율을 신재생에너지원을 활용하여 전력을 생산하도록 신재생에너지법상 발전사업자에게 의무를 부여하는 제도이다. 현재 이러한 공급의무를 부과받는 발전사업자는 한전의 6개 발전자회사를 포함해 23개 회사에 달한다. 현행 법령에 따르면 신재생에너지 공급의무 비율은 올해 12.5%부터 시작해 2026년에는 25%까지 다소 가파르게 올라간다.

공급의무자는 신재생에너지 공급인증서를 신재생에너지센터로부터 발부받아 자신의 의무비율을 충당하거나, 만일 모자라는 경우 다른 발전사업자로부터 공급인증서를 구매해서 의무비율을 달성해야 한다. 외국 해상풍력 사업자들은 공급의무자가 아닌데, 그들은 공급의무자와 장기간 공급인증서 매매계약을 체결해 기대수익을 달성하게 된다. 해상풍력은 태양광이나 육상풍력보다 공급인증서 발부시 적용하는 가중치가 상대적으로 높다. 해안가에서 멀리 나가고 수심이 깊은 곳에 설치할수록 보다 높은 가중치를 부여받는다.

이와 관련하여 정 교수는 PF를 통한 대규모 자금조달이 필수적인 해상풍력 사업에서 금융종결타당성(bankability)를 확보하기 위해서는 '매출의 확실성'이 가장 중요한데, 현행 제도에서는 착공 이전 금융조달 단계에서 매출을 어느 정도 확정하기가 어려워 PF 성사가 어렵다고 지적하였다. 사업자들의 매출 확정을 위해서는 '보조금'의 성격을 띠는 공급의무화제도에서 대규모 해상풍력에서 발생하는 공급인증서를 구매할 수 있는 양을 정부가 공시하든지 아니면 해상풍력에서 발생하는 모든 공급인증서를 전부 수용하는 정책을 정부가 제시해야 한다는 것이다. 그래야 정부가 의도하는 정도의 해상풍력 사업개발이 가능하다는 것이다.

그러나 재생에너지 비중을 상당 부분 높이게 되면 전기요금의 인상이 불가피하기 때문에 이는 정책적 판단을 요한다는 입장이다. 또한 윤석열 대통령 당선인의 공약에서는 탈원전 정책을 폐지하고 원전비중을 35%까지 높이는 반면 신재생에너지 비율은 기존 문재인 정부에서의 35%에서 25%까지는 하향조정하겠다고 하나, 현재와 비교해서도 여전히 신재생에너지 비율은 한참 늘려야 하는 상황이다. 따라서 새 정부에서는 아주 최적의 에너지믹스를 달성해야 하는 과제를 안게 되었다.

이와 관련하여, 권창섭 변호사는 공급인증서(REC) 가중치의 확정 시점 문제를 지적하였다. REC 가중치는 상업운전 개시 직전 즉, 설비 확인 시점에 확정이 된다. 따라서 착공전 금융 조달 시에는 REC 가중치가 확정되지 않아 산정하기 곤란한 문제가 있다. 이에 대한 제도적 보완장치로 '예상 가중치 확인신청제도'라는 것이 마련되어 있다. 하지만 3년마다 가중치가 개정되기 때문에 건설 과정 중에 가중치가 변경될 우려가 있다. 따라서 보다 더 확실성을 줄 수 있는 제도로 보완되어야 함을 지적하였다.

인허가 절차와 주민수용성 문제

다음으로 정 교수는 국내 해상풍력 발전사업의 현황을 살펴보면서 해상풍력 발전사업 개발에 있어서의 정책적 한계를 지적하였다. 주된 어려움으로는 우선 주민수용성의 문제를 거론하며 사업개발자가 구비해야 하는 주민수용성 요건들을 설명하였다. 또한 현행 법제하에서는 6년가량 걸리는 복잡한 인허가 절차(10여개 부처에서 20개의 인허가)를 설명하였다. 이를 대폭 개선하기 위해 작년 발의된 '원스톱샷법안'이 국회에 계류 중이기는 하나, 정 교수는 1)법안이 국회에서 통과되어 발효되기 전까지 추진되어 왔던 해상풍력 사업들의 처리 방안의 미흡, 2)선박 접안과 배후항만 조성 여건 등과 관련된 근거 조항의 신설 등이 필요하다고 덧붙였다.

인허가절차와 관련하여, 권창섭 변호사는 그 복잡성과 불확실성을 지적하였다. 예를 들어 공유수면점사용허가를 하려는 경우 공유수면관리청은 관계 행정기관의 장과 협의를 해야 하는데, 이때 관계 행정기관의 장의 범위가 명확하지 않고 관계 행정기관의 장의 의견에 구속되는지도 명확하지 않다고 하였다. 게다가 이에 대한 불복절차도 불확실하다고 전했다. 현재 계류 중인 원스톱샷법안이 그 해결에 기여할 것으로 보아 상당한 기대를 하고 있다고 하였다.

정규철 SK에코플랜트 부사장 또한 인허가절차의 복잡성과 중복적인 비용 발생, 검토 의견의 충돌 등의 어려움에 공감하였고 원스톱샷법안에 거는 기대가 크다고 전했다. 해외의 사례를 제시하며 우리나라도 더 적극적인 정부 주도 하에 해결할 것을 제언하였다.

주민수용성과 관련하여, 김상준 한국에너지공단 풍력발전추진지원단 부단장은 대부분의 지역에서 주민수용성 문제를 겪고 있으며, 에너지공단 주관으로 정부부처, 지자체, 전문가 등이 협의회를 구성, 운영할 예정이라고 하였다. 또한 환경성과 관련하여서는 발전사업 허가 전 사업자에게 해당 입지의 적합성 분석 컨설팅을 제공하여 사업의 불확실성을 해소하고 있다고 전했다.

출력제약 문제 등 지적

이외에도 정 교수는 국내 해상풍력 발전사업의 문제점으로 1)출력제약(curtailment, 생산되는 전력이 수요를 초과하면 전력거래소에서 발전사업자에게 임의로 발전소 출력을 줄이거나 아예 멈춰 세우라고 명령하는 경우)의 경우 신재생에너지 발전사업자가 입게 되는 심각한 매출 손실, 2)다수의 소규모 재생에너지 발전사업이 대규모 설비용량을 접속할 수 있는 계통과 대용량 차단기를 차지하고 있는 소위 '계통 알박기' 문제, 3)전력 계통의 부족 문제 등을 거론하였다.

최덕한 한국풍력산업협회 대외협력팀장은 재생에너지 프로젝트의 추진 성사 여부는 입지, 계통, 금융 세 가지로 구분할 수 있는데, 현재 우리나라에서는 세 가지 모두 불확실성이 커서 사업자들이 사업 추진 여부 판단 자체가 어려운 상황임을 지적하였다. 사업의 규모나 경제성을 예측하기 어렵고 책임 부담이 너무 큰 상황이다. 또한 풍력업계가 바라는 것은 인허가 절차의 신속성보다 명확한 기준과 선례의 정립이라고 강조하였다. 따라서 정부가 유럽의 계획 입지 등을 차용하고, 원스톱샷법안이 제대로 된 역할을 해주기를 바란다고 하였다.

정홍식 교수는 여러 한계에도 불구하고 여전히 해상풍력에너지는 최적의 에너지 믹스의 중요한 축이 될 것이라며, 이를 위해 한국형 RE100 캠페인의 초기 단계인 지금 많은 기업들이 단가가 가장 높은 해상풍력으로부터의 전기 구매가 가능하도록 정밀한 설계가 요구된다고 강조하였다.

사회를 맡은 이종영 교수는 세미나를 마무리하며 원스톱샷법안이 분명히 통과될 것을 기대하며, 주민 참여의 폭을 상당히 넓히는 조항이 추가되어 주민수용성 문제의 해결에도 기여할 것이라고 하였다.

세미나 당일 발표와 지정토론이 두 시간 동안 진행되며 활발한 논의가 이루어졌다. 참가자들은 해상풍력 산업과 관련된 법 제도를 정리하고, 다양한 관점에서 현행 해상풍력산업 정책 및 개선 방향에 대해 자유롭게 논의할 수 있는 장이 마련되어 유익하였다는 평을 남겼다.

정리=리걸타임즈 이은재 기자(eunjae@legaltimes.co.kr)