보전산지에 축사를 설치할 때는 기존 도로를 확보해야 한다는 판결이 나왔다.
서울고법 행정4부(재판장 이승영 부장판사)는 최근 홍 모씨가 "나의 보전산지에 축사 설치를 허가하라"며 포천시장을 상대로 낸 소송(2018누44878)에서 이같이 판시, 원고 승소 판결한 1심을 취소하고, 홍씨의 청구를 기각했다.
홍씨는 2017년 6월경 자신이 소유하고 있는 보전산지인 포천시에 있는 임야 6545㎡ 중 1452㎡에 우사 부지를 조성하기 위해 이 토지에 접한 도로를 진입로로 하여 포천시에 개발행위 허가를 신청했으나, 도로가 산지관리법 시행령에 따른 도로가 아니라는 이유로 불허되자 소송을 냈다. 산지관리법 시행령에 따르면, 허가권자는 기존 도로(도로의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말한다)를 이용하거나 준공검사가 완료되지 않았더라도 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자로부터 도로이용에 관한 동의를 받은 경우 등만 그 산지전용허가를 할 수 있다. 다만, 개인묘지의 설치나 광고탑 설치 사업 등 그 성격상 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우로서 산림청장이 별도의 조건과 기준을 정하여 고시한 경우에는 이와 같은 도로확보기준이 요구되지 않는데, 그 위임에 따라 제정된 산림청고시에서는 "보전산지에 농지 또는 초지를 설치할 경우 현황도로만으로도 산지전용을 할 수 있다"고 정하고 있다.
홍씨는 "산림청고시에 따르면 보전산지에 초지나 농지를 설치하는 경우에는 현황도로를 이용하여 산지전용이 가능하다"며 "보전산지인 신청지에 축사를 설치하고자 개발행위 허가신청을 했고, 축사의 부지는 산림청고시에서 정한 초지 또는 농지에 해당하므로, 현황도로인 토지에 접한 도로를 진입로로로 하여 축사의 부지 또는 농지를 설치할 수 있다"고 주장했다. 홍씨의 토지에 접한 도로는 현재 사람들이 통행하면서 사실상의 도로 내지는 현황도로로 이용되고 있다.
항소심 재판부는 그러나 "초지법관 산지관리법 모두 '목초 재배지와 사료작물 재배지의 부대시설로서의 축사가 있는 부지'와 '주된 시설로 축사가 있는 부지'를 달리 취급하여 후자는 초지가 아닌 것이 분명한데, 원고가 개발행위 허가신청을 하면서 피고에게 제출한 신청서에는 개발행위 목적이 '동식물관련시설(우사) 부지 조성'으로 기재되어 있을 뿐 축사 건축 외에 목초 재배, 사료작물 재배 등에 관하여는 아무런 언급이 없으므로, 원고의 신청이 초지를 설치하려는 것이라고 볼 수 없다"고 밝혔다.
이어 "농지법 2조 1호는 농지에 관하여 '전 · 답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지와 이 토지의 개량시설 및 이 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지'라고 정의하고 있는데, 원고는 개발행위 허가신청을 하면서 '동식물관련시설(우사) 부지 조성'으로 목적을 기재하였을 뿐 농지를 설치하겠다는 취지를 기재하지 않았고, 보전산지를 농지로 개간하기 위해서는 별도의 절차를 밟아야 하고 이러한 과정을 밟아 설치되는 농지에 관하여 산림청고시의 규정이 적용될 수 있을 뿐, 원고의 신청지를 곧바로 축사 부지로 이용하려는 것을 두고 산림청고시에서 정한 농지의 설치에 해당한다고 볼 수도 없다"며 "결국 신청지는 기존 도로의 확보 없이 현황도로만으로 산지전용을 할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다(요컨대 농지에 축사를 설치하는 것이 농지의 전용에 해당하지 않는다고 하여 축사의 부지가 곧 농지에 해당한다고 볼 수는 없는 것이다) "고 밝혔다.
원고가 보전산지인 원고의 토지에 기존 도로가 아니라 현황도로인 이 사건 도로를 진입로로 계획하여 산지전용허가를 신청하였는데, 신청이 산림청고시에서 정한 농지 또는 초지의 설치에 해당하지 않는 이상 기존 도로의 확보 없이 현황도로만으로 산지전용을 할 수 없고, 원고가 산림청고시에서 정한 초지 또는 농지를 설치하는 내용으로 신청을 하였다고 볼 수 없다는 것이다.
재판부는 "원고의 신청지는 기존 도로의 확보 없이 현황도로만으로 산지전용을 할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다"며 "원고에 대한 개발행위 불허가처분은 적법하다"고 판시했다.
리걸타임즈 김덕성 기자(dsconf@legaltimes.co.kr)
